2016年7月，交通部等七部委发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）。从法律性质来看，其效力层级较低。《暂行办法》属于部门规章，而各城市发布的细则绝大部分属于规章以下的规范性文件。中国政法大学法治政府研究院副教授林华介绍，能查询到全文的184个城市的网约车细则中，以规章（即市政府令）形式发布的只有6个城市。
21世纪经济报道了解到，今年全国两会至今，提高网约车立法层级的呼声不断，但体现为观点鲜明对立的两方：一方认为应放松对网约车司机、车辆资质的许可；另一方认为应保持目前的许可，但应提升法律层级，以加强对违规网约车的处罚力度。
建议国务院出台网约车行政法规
据中国政法大学法治政府研究院发布的《法治政府蓝皮书》统计，截至2018年2月4日，共有190个城市（包括4个直辖市，186个地级市）、49个县（区、市）发布了网约车细则。
在190个城市中，共有187个城市规定了网约车的车籍，占比为98%。未规定车籍的，仅有大庆、辽阳、阜阳这三个城市。其中，重庆、合肥等24个城市还限定车籍必须在市区注册。在49个县中，有36个县规定网约车车籍应当为本县。
在网约车司机户籍限制方面，《法治政府蓝皮书》统计发现，北京、上海、天津、平凉、商丘、驻马店、东营、通化等8个城市要求网约车司机必须具有本地户籍，其中通化市还要求必须具有市区户籍。有146个城市规定具有本地户籍，或者取得本地居住证的，均可以申请成为网约车司机。在48个县中，有38个县规定了网约车司机的户籍或居住证。
国家行政学院副教授王静认为，从网约车部门规章到地方实施细则，都设置了严苛的准入门槛，使得可以合法接入平台的车辆和驾驶员数量大幅减少。
全国人大代表、民革中央组织部部长叶赞平介绍，据有关方面提供的数据推算，我国网约车驾驶员获证率只有10%左右、车辆获证率只有5%左右。
在今年全国两会上，21世纪经济报道记者得到的多份代表建议都呼吁，放宽对网约车车辆、司机的许可。全国人大代表、山东三箭置业集团有限公司油漆粉刷工陈雪萍建议，可以考虑按照工作时长或者订单数量，将全职与兼职司机加以区分，进行分类施策。对于全职运力，可以采取许可的形式；对于兼职运力，可以采取备案的形式，由平台进行日常监管。
国家行政学院副教授王静认为，国务院应当以行政法规的形式，对网约车做出全新的制度安排，以适应移动互联网和大数据时代的需要，从国家战略的高度，对网约车的发展予以考虑。另外，地方网约车实施细则，也应升级为地方政府规章乃至地方性法规，从而有助于避免出现限制户籍的地域歧视等问题。
将《暂行办法》由部门规章上升为行政法规的另一个理由是，网约车不仅是交通出行问题，网约车平台更是互联网平台经济、共享经济的代表领域。
《法治政府蓝皮书》认为，由交通运输部门来起草和主导规章的制定，其不可避免的一个局限是路径依赖和保守思维，让严重依赖传统监管模式的部门对创新领域来进行制度全新设计，难度过大。
法律层级能否提高
“美团打车在上海上线的第一天，就被有关部门约谈，要求其使用符合规定的车辆、驾驶员，并将相关信息实时接入监管平台。现在看来情况很不理想，据上海市出租车行业协会的调查，美团打车接入的大部分车辆是私家车，大部分司机也没有相关资质。”一名上海市出租车企业负责人告诉记者。
上述负责人说，有关部门撤销对美团打车平台的资质许可，甚至在上海地区对美团打车停网，都在可考虑的处罚措施之列。
但是，这样的处罚存在巨大争议。
“按照法律效力，部门规章只能做出警告和罚款这两种行政处罚，无权做出收回经营权的处罚。”交通部深化出租汽车改革首席专家徐康明告诉21世纪经济报道记者。
以北京为例，对非法营运普遍采取罚款1.1万元的措施，而这笔罚款很大可能是由网约车平台埋单。有业内权威人士告诉记者，某平台2017年在全国缴纳了约5亿元罚款。
“由于《暂行办法》的法律层级低，造成处罚手段少且弱，进而造成整个行业的违法成本很低。同时，由于资本对网约车行业的高关注度，违法、抗法带来的正向回报就很高。”徐康明说。
今年全国两会上，一份30位全国人大代表联名的议案被提交全国人大，议案建议制定网络预约出租汽车管理法，这是第一次正式提出为网约车制定一部法律。
据21世纪经济报道了解，议案提出的立法背景之一，即在部分已经出台网约车管理细则的地区，存在执行松懈、监管缺位的情况，未能对非法网约车运营做到严格执法、有法必依、违法必究。依据程序，全国“两会”后，全国人大将对这份议案进行立法调研。
相关的举措也在陆续推出。近日，交通部办公厅、公安部办公厅联合发出通知，要求切实做好出租汽车驾驶员背景核查与监管等有关工作。业内人士介绍，有关部门正在酝酿加强网约车事中事后监管的规定。
但网约车立法短期内恐难以落地。
“出租车属于城市公交的一部分，城市公交又属于道路运输的一部分。目前，我国关于道路运输立法都还没有‘排上号’，制定一部出租汽车的法律，是短暂无望的。”在3月27日举行的维护出租汽车行业公平竞争研讨会上，交通运输部管理干部学院教授张柱庭说。
张柱庭认为，可行的出路是尽快把现有的规章升级成行政法规，并加快《道路运输条例》的修订，在其中增加出租汽车的内容。
当然，地方立法存在质量良莠不齐的问题。中国政法大学法治政府研究院副教授林华介绍，有70个城市在没有上位法依据的情况下，在当地网约车细则中，擅自增设或者变相设定了罚款、收回经营权、暂停新增注册、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚。
